Писать конституции на будущее - занятие отнюдь небесполезное. Любая политическая сила, стремящаяся в случае прихода к власти кардинально реформировать политическую систему своей страны, должна заранее иметь проект таких реформ в виде пакета взаимосвязанных законодательных инициатив, среди которых, конечно, должен быть и проект новой конституции. Такой документ впервые появился и у белорусской объединенной оппозиции. Правда, пока подготовлен «малый» вариант новой Конституции , центральное место в которой занимает описание системы правления, способа организации высшей власти и процедур взаимодействия президента, парламента и правительства.
Сегодня вряд ли можно быть полностью уверенным, что именно этот или подобный ему проект ляжет в основу будущей модернизации политической системы Беларуси. Обычно политические акторы принимают решения об институциональном выборе, исходя из учета его последствий для собственных властных шансов. Отчасти именно по этой причине радикальный переход системы правления от одного типа на другой серьезно затруднен, особенно если речь идет о существенном перераспределении полномочий от института президента в сторону парламента и правительства. Выбор конкретной системы правления (как и избирательной системы) будет определяться соотношением сил между оппозицией и элитами старого режима, меняющимся в ходе смены политической системы.
Чтобы по-настоящему оценить предложенную в проекте «Малой Конституции» систему правления, необходимо в начале рассмотреть существующие в мире базовые модели и сопоставить ее с тем типом, который является наиболее предпочтительным для Беларуси. Сильные и слабые стороны той или иной системы правления определяются, прежде всего, ее способностью создавать и поддерживать стабильную и в то же время гибкую, политически ответственную перед обществом исполнительную власть. Однако следует сразу оговориться, что оптимальной системы правления вне времени и пространства не существует. Функциональность и эффективность конкретной системы правления зависит не столько от ее принадлежности к одной из базовых моделей и набора заранее определенных институциональных процедур, сколько от конкретных условий данной страны, таких как особенности политической культуры, партийная система, избирательная система, синхронизация избирательных циклов и т. д.
Базовые модели правления
Отличие белорусской системы правления от других государств Европы можно выразить одним понятием: суперпрезидентская республика. Она характеризуется предельной концентрацией всех ветвей власти в руках президента, который является не только главой государства и правительства, но и обладает правом издания нормативных актов, имеющих силу закона, роспуска парламента, назначения и смещения по своему усмотрению судей и глав местных администраций. На европейском континенте больше нет ни одной страны с такой же де-юре системой власти, хотя подобная разновидность «режима слияния властей» (М.Дюверже) довольно часто встречается в Азии, Африке, а ранее была весьма популярна в большинстве стран Латинской Америки. Что же касается базовых моделей правления демократического типа, то их, с моей точки зрения, по меньшей мере, пять - две классические «чистые» (парламентская и президентская) и три неклассические, смешанные системы (премьерско-президентская, президентско-парламентская и парламентско-президентская).
В Европе доминируют чисто парламентские системы правления, в которых реальная исполнительная власть принадлежит правительствам во главе с премьер-министрами, избираемыми парламентами на неопределенный срок. Если парламентская система существует в виде республиканской формы правления, то главой государства обычно является президент, который также избирается парламентом и, подобно монархам в парламентских монархиях, обладают очень ограниченными - в основном символическими (церемониальными) - полномочиями. Важно подчеркнуть, что в любой парламентской системе ни одно правительство не может существовать без хотя бы минимальной поддержки в законодательном органе. Кабинет вырастает из легислатуры и чаще всего является органом парламентского большинства. Право парламента в любое время сместить кабинет посредством процедуры вотума недоверия и императивное право главы государства (по предложению премьер-министра) на досрочный роспуск парламента и назначение новых выборов обеспечивают определенную взаимозависимость законодательной и исполнительной ветвей власти, что побуждает их к сотрудничеству и поиску согласия. Это - режим мягкого разделения властей, или, если воспользоваться известной классификацией М.Дюверже, «режим сотрудничества властей».
Президентскую систему правления имеет в Европе лишь одно государство - Кипр. Однако президент этой страны не располагает таким колоссальным объёмом полномочий, как белорусский президент, поскольку чисто президентскую модель отличает жесткое разделение власти между президентом как главой государства и правительства, с одной стороны, и законодательным собранием, с другой. Президент и парламент избираются независимо друг от друга путем прямых всеобщих выборов («двойная электоральная легитимность»), которые, как правило, разделены во времени. Каждый из этих органов избирается на фиксированный срок, наделен особыми полномочиями и, в отличие от парламентской модели, не может с помощью обычных средств сместить другой по причине политических разногласий. Парламент не может по политическим мотивам сместить президента или его правительство, а президент не имеет права роспуска парламента. Поэтому сущностью классического, чисто президентского режима является взаимная независимость законодательной и исполнительной ветвей власти при арбитражной роли верховной суда.
Отношения между тремя ветвями власти строятся на основе системы «сдержек и противовесов» (checks and balances), которая дает каждой из ветвей возможность препятствовать тому, чтобы две другие узурпировали ее конституционные полномочия. Парламент ограничивает президента с помощью законов и через утверждение его основных решений. Президент обладает правом отлагательного вето на решения парламента и правом законодательной инициативы. Верховная судебная власть выполняет функцию конституционного надзора: она вправе отклонять любой законопроект, предложенный парламентом или президентом, если он нарушает конституцию.
Разница между парламентаризмом и президенциализмом или между мажоритарной и пропорциональной избирательными системами не имеет большого значения для стран консолидированной демократии. Опыт же транзитных обществ и новых, еще не устоявшихся демократических режимов, напротив, показывает, что сохранение и укрепление демократии зависит не только от экономических, социальных и культурных условий, но также от системы политических институтов и прежде всего от выбора системы правления и избирательной системы.
В спорах о том, какая из двух «чистых» систем правления наилучшим образом поддерживает и укрепляет демократию, большинство политических теоретиков традиционно отдают предпочтение «чистому типу» парламентаризма, причем его Вестминстерской, или британской модели, представляющей собой режим однопартийного парламентского большинства в сочетании с избирательной системой относительного большинства. К основному достоинству парламентаризма можно отнести его гибкость. Благодаря возможности применения в любой момент процедуры парламентского вотума недоверия, исполнительная власть более ответственна и более чутко реагирует на запросы общества. Эта гибкость характерна и при преодолении правительственных кризисов, которая достигается посредством смены кабинета или досрочных парламентских выборов. Взаимозависимость правительства и парламента стимулирует улаживать конфликты путем переговоров и создания коалиций. Британская версия парламентаризма порождает очень устойчивые правительства, при которых ответственность за управление страной возлагается на одну партию, а перед избирателями ставятся четкие альтернативы еще в преддверии выборов. Рационализированные варианты коалиционной, или многопартийной (континентально-европейской), парламентской системы с пропорциональной системой выборов свидетельствуют, что эта комбинация также дает довольно стабильные и ответственные кабинеты, если она основаны на консенсусной или консоциативной партийной системе, позволяющей удерживать идеологические противоречия между партиями на умеренном уровне. Все это минимизирует опасность системного кризиса парламентского режима и нарушений конституции со стороны исполнительного органа.
Однако обратной стороной гибкости парламентаризма в условиях многопартийной системы, особенно если она фрагментирована или конфликтна, может быть нестабильность исполнительной власти, частые правительственные кризисы и отставки, чреватые общей политической дестабилизацией и потерей управляемости [1]. Правление же стабильного парламентского большинства не сдерживается никакими политическими противовесами. В тех странах, где удается создать стабильное большинство, парламент крайне редко пользуется своими полномочиями по роспуску правительства. В результате гибкость парламентаризма практически сводится на нет. В обоих случаях это порождает в демократизирующихся государствах опасность восстановления в той или иной форме авторитарного режима.
В качестве альтернативы «чистому» парламентаризму в любой из его версий нередко рассматривается возможность перехода к чисто президентской системе правления, основным преимуществом которой принято считать стабильность исполнительной власти. Четко определенный, заранее оговоренный конституцией срок правления президента, невозможность его досрочного смещения путем парламентского вотума недоверия исключают правительственные кризисы и кабинетную чехарду. Это позволяет исполнительному органу, в отличие от многих парламентских многопартийных режимов, проводить устойчивый и предсказуемый политический курс, не подверженный колебаниям или серьезным изменениям под влиянием тех или иных перегруппировок сил в законодательном собрании.
Тем не менее, лишь немногие серьезные политические ученые отдают предпочтение чисто президентскому типу демократии. Президенциализм, несмотря на присущую ему стабильность исполнительной власти, считается негибкой и, в конечном счете, нестабильной системой, которая не обеспечивает эффективного и устойчивого демократического правления. Внепарламентский (президентский) способ формирования кабинета по мажоритарному принципу «победитель получает все», фиксированный срок президентских полномочий и принцип двойной электоральной легитимности не создают для законодательного органа сильных стимулов к сотрудничеству и воздержанию от конфликтов с исполнительной властью. Эти конфликты обычно возникают в периоды разделенного правления, когда исполнительная власть и парламентское большинство контролируются разными политическими партиями. Но такая комбинация чаще всего встречается в президентских демократиях, поскольку для них характерны раздельные и не синхронизированные между собой выборы президента и выборы парламента. Особенно опасными такие конфликты становятся в обществах с конфликтной политической культурой, пропорциональной системой парламентских выборов и фрагментированной многопартийностью. Мажоритарный характер президентской системы усиливает политическую поляризацию общества и осложняет возникновение дееспособных партийных коалиций. Все это придает политической конкуренции характер острой конфронтации президента с оппозицией в законодательном органе и заводит его в политический тупик. Политический кризис, легко разрешаемый при парламентской системе правления, в условиях президентского правления очень быстро перерастает в законченный режимный кризис, что может повлечь за собой нарушение демократических принципов, государственный переворот и сильную персонализацию исполнительной власти в форме установления, как правило, суперпрезидентской системы правления.
Итак, в президентской республике структурно запрограммирован конфликт между президентом и парламентом, который, как показывает опыт Латинской Америки, где президентские режимы существуют уже полтора столетия, а так же ряда стран Африки, Азии и бывшего СССР, несет собой угрозу системного кризиса и крушения демократии. Поэтому эта американская, по существу, модель представительной демократии мало где прижилась в мире. Можно буквально по пальцам пересчитать страны с относительно стабильной президентской демократией. Единственным историческим примером по-настоящему успешной президентской демократии являются США. В ХХ веке кроме Соединенных Штатов лишь Коста-Рике удалось сравнительно спокойно существовать при президентском правлении. Можно также отметить такие примеры относительно устойчивого развития президентской демократии, как Чили и Уругвай (в течение большей части прошлого столетия). Время покажет, насколько устойчивыми окажутся новые демократии президентского типа в странах Латинской Америки, ЮАР, Южная Корее и Тайване.
Таким образом, классические демократические системы правления имеют существенные структурные изъяны, которые могут привести к серьезным политическим последствиям для развития молодых демократий. Для многих парламентских режимов оказываются характерными нестабильность и слабость кабинетов, часто «свергаемых» парламентом. Президентские же республики отличаются негибкостью правительства и имеют тенденцию к конфронтации ветвей власти, что приводит к резкому расширению прерогатив президента и предельному обострению политического конфликта. На этом основании можно сделать общий вывод, что наиболее приемлемой парламентской системой правления является та, в которой ограничиваются полномочия парламента, тогда как эффективная президентская система предполагает относительно слабую власть президента. Такой подход стимулирует поиск институциональных усовершенствований парламентаризма и президенциализма. Сегодня он ведется посредством конструирования различных неклассических, смешанных моделей республиканского правления.
Появление смешанных систем правления - результат попытки соединить структурные преимущества парламентаризма и президенциализма с одновременным преодолением их недостатков, а именно: создать стабильную, но в то же время гибкую исполнительную власть, которая была бы политически ответственной перед законодательным собранием. Для этого в парламентских республиках президенту передаются некоторые диспозитивные, или дискреционные (осуществляемые по его личному усмотрению) полномочия и ограничиваются возможности парламентского вотума недоверия, а в президентских системах, наоборот, сокращаются прерогативы президента и вводятся ограниченные формы вотума недоверия.
Некоторые политологи выделяют две основные разновидности смешанной системы: президентско-парламентскую (president-parliamentary) и премьерско-президентскую (premier-presidential) системы [2]. На мой взгляд, можно выделить еще и третью разновидность - парламентско-президентскую республику, особенности которой исследователи пока не замечают. Различия между названными моделями правления определяются реальным положением главы государства в системе разделения властей и типом соотношения прерогатив между парламентом, президентом и правительством.
Президентско-парламентская республика (например, Армения, Грузия, Казахстан, Перу, Россия, Шри-Ланка, дореформенная Украина), с одной стороны, напоминает чисто президентскую систему. Президент и законодательный орган избираются раздельно на прямых выборах. Президент является одновременно главой государства и главой правительства. Президент формирует кабинет министров, руководит его работой через премьер-министра и может сместить это правительство в любое время. Но, с другой стороны, как при парламентской системе, предусмотрен принцип ответственности правительства перед парламентом, который также может сместить премьера и весь кабинет посредством ограниченного вотума недоверия, что, в свою очередь, дает президенту диспозитивное право распустить парламент. Таким образом, президентско-парламентская система предусматривает институт двойной ответственности правительства перед президентом и парламентом, выраженный в праве президента назначать и смещать премьер-министра, других членов правительства и одновременно в возможности вотума недоверия кабинету министров со стороны парламента. Однако этот принцип достаточно спорен, так как в нем смешиваются два взаимно противоположных конституциональных концепта - принцип президенциализма и принцип парламентаризма: кабинет не только может быть в любое время отозван президентом, он оказывается связанным и доверием парламента.
В условиях разделенного правления с конфликтной партийной системой принцип двойной ответственности создает известную неопределенность в положении правительства как «слуги двух господ», что значительно ослабляет его стабильность и приводит к крайнему обострению проблемы двойной электоральной легитимности. Это влечет за собой возникновение дестабилизирующих конфликтов между исполнительной и законодательной властями, способных, как показал еще опыт Веймарской Германии, внести серьезный вклад в подрыв не очень твердо стоящей на ногах демократии.
Правительство получает относительно гарантированную стабильность в ситуации неразделенного правления, поскольку значительно усиливается ее зависимость от президента. Однако практика показала, что в переходных обществах с неразвитой партийной системой, как например, в России, это преимущество нередко достается слишком дорогой для демократии ценой - за счет создания искусственного пропрезидентского большинства в парламенте, предельной формализации парламентского контроля над деятельностью правительства и консервации недоразвитости партийной системы.
Таким образом, соединение в руках президента полномочий по формированию правительства и роспуску парламента приводит к тому, что при любой ситуации исполнительная власть становится менее ограниченной и менее подверженной демократическому контролю, чем при чисто президентской системе. В результате президентско-парламентская республика также имеет тенденцию трансформироваться в суперпрезидентскую систему правления с той или иной степенью персонализации исполнительной власти. Ярким подтверждением действия этой закономерности является большинство постсоветских президентско-парламентских систем.
Президентско-парламентскую систему не следует путать с другой смешанной системой - премьерско-президентской, которая сегодня существует во Франции (где она впервые появилась, от чего ее нередко называют «французской моделью») а также в Португалии, Финляндии, Польше, Литве, Румынии и современной Украине. Теоретическую основу этой модели составляет доктрина арбитража, согласно которой президент как глава государства выводится за рамки классической триады ветвей власти и выступает как арбитр, возвышающийся над всеми политическими силами и обеспечивающий своим арбитражем стабильное функционирование публичных властей в рамках закона. Для этого он наделяется особыми, порой очень значительными, властными полномочиями, что дало некоторым исследователям основание утверждать о появлении новой, четвертой ветви власти - президентской, охранительной и, по существу, арбитражной власти.
Французская модель правления оказала огромное влияние на очень многие трансформационные общества и молодые развивающиеся демократии. Концепцию арбитражного статуса главы государства в той или иной интерпретации взяли на вооружение практически все страны со смешанными республиканскими системами. Однако в отличие от президентско-парламентской системы, эта модель характеризуется, прежде всего, тем, что назначение и смещение премьера (а иногда и отдельных министров) является, в конечном счете, исключительной прерогативой парламента. Президент, за исключением особых случаев, назначает на должность премьер-министра именно ту кандидатуру, которая представляет парламентское большинство. Поэтому премьер-министр и его кабинет несут политическую ответственность только перед парламентом.
В премьерско-президентской системе премьер-министр и президент обладают раздельными исполнительными полномочиями, что характеризуется понятием «двуглавая исполнительная власть». С одной стороны, есть выдвигаемый законодательным органом премьер-министр, который формирует правительство и руководит его работой, отвечая главным образом за вопросы социально-экономической политики. Но, с другой стороны, есть президент, который также является главой исполнительной власти. Он участвует в назначении ключевых министров, может председательствовать на заседаниях правительства, руководит внешней политикой, отвечает за оборону и безопасность, влияет на формирование социально-экономической политики, обладает правом отлагательного вето и диспозитивным правом роспуска парламента.
В премьерско-президентской системе президент избирается прямым всеобщим голосованием, а премьер-министр - исключительно парламентом. Поэтому взаимоотношения между президентом и правительством в значительной мере зависят от того, контролирует ли президент парламентское большинство или нет. Как показывает опыт Французской Пятой республики, если президент имеет большинство в законодательном органе, то тогда де-факто он обладает значительным объёмом исполнительной власти, а премьер-министр оказывается в подчиненном по отношению к президенту положении. В этом случае премьерско-президентская система функционирует как очень сильный президентский режим. Но если президент теряет парламентское большинство, то лидерство переходит к премьер-министру, выступающему от имени господствующей в парламенте политической силы, альтернативной президентской. В результате возникает ситуация разделенного правления, когда разные партии контролируют пост президента и большинство в парламенте, а, следовательно, и пост премьер-министра. Во Франции эта ситуация называется «сожительством», или «сосуществованием» (cohabitation). Для нее характерны неизбежные трения между президентом и премьером, фактическим главой правительства, который подотчетен только парламентскому большинству.
Франция периодически переживает такое «сожительство» на протяжении почти всего времени существования Пятой республики, и жизнеспособность этого режима в сильной степени зависит от личности президента и политической культуры правящей элиты. Однако при менее благоприятных условиях, чем во Франции, дестабилизирующие конфликты между правительством и парламентом не разрешаются, а лишь перемещаются в двуглавую исполнительную власть. В мажоритарно-конфликтных политических системах использование французской модели нередко с легкостью выливается в схему повторяющихся конституционных конфронтаций и споров о разделении полномочий, что только обостряет проблему раздробленности управления. Так, Польша до 1993 г. демонстрировала нестабильные, недолговечные коалиционные правительства и остро конфликтные отношения между исполнительной и законодательной ветвями власти, а также внутри исполнительной власти между правительством и президентом. Эти же институциональные корни имел затяжной политический конфликт между президентом и премьер-министром в Украине, приведший к досрочным парламентским выборам в сентябре 2007 г. Таким образом, премьерско-президентская система правления также не решает основной проблемы смешанной системы - проблемы президентского меньшинства в условиях многопартийного парламента.
Наконец, есть ещё одна смешанная система правления, которую можно назвать «парламентско-президентской». Она действует, с теми или иными особенностями, в Греции, Болгарии, Ирландии, Мальте, Монголии, Чехии, Эстонии и внешне напоминают чисто парламентскую систему. Правительство во главе с премьер-министром избирается парламентом и только перед ним несет политическую ответственность, выраженную в возможности вынесения кабинету вотума недоверия и других формах парламентского контроля. Главой государства является президент, который избирается посредством прямых всеобщих выборов либо парламентским путем и не является носителем полномочий реального исполнительного руководства.
Не будучи, однако, столь «сильным», как, например, во Франции или Польше, президент в парламентско-президентской системе не выглядит и столь «слабым», как в Германии или Словении с чисто парламентской республикой. В этой системе президент в качестве главы государства олицетворяет собою именно четвертую - арбитражную - власть, призванную быть политическим арбитром в конфликтах между политическими силами общества. Для этого он наделяется третейскими полномочиями по формированию стабильного правительства, правом законодательной инициативы, правом отлагательного вето на принимаемые законы, дискреционным правом роспуска парламента и нередко правом вынесения законопроектов на референдум [3].
Институциональные преимущества парламентско-президентской системы очевидны. Исключительное право парламента на назначение и смещение премьер-министра обеспечивает гибкость сроков пребывания правительства у власти, возможность своевременной коррекции политического курса и тем самым значительно уменьшает опасность конфликтов между исполнительной властью и парламентом. Диспозитивное право президента в определенных, строго оговоренных конституцией, случаях распускать парламент и назначать новые выборы становится мощным оружием против частых падений кабинета, что тем самым укрепляет стабильностьбаланс властей правительства. Право президента на отлагательного вето представляется основным политическим противовесом, который в значительной степени нейтрализует угрозу всевластия парламентского большинства в выработке политического курса и этим поддерживает .
Сегодня, на мой взгляд, существуют две наиболее вероятные и перспективные модели конституционной трансформации и повышения уровня институционализации систем высшей власти в Беларуси и других европейских странах СНГ. Первая модель - премьерско-президентская система правления, вторая - парламентско-президентская система. Не исключено, однако, что премьерско-президентская система сыграет роль определенного переходного этапа на пути ко второй модели. С учетом европейского опыта и исторических традиций белорусского народа, парламентско-президентскую систему правления можно, по-видимому, рассматривать в качестве наиболее предпочтительной модели белорусской государственности. Какова же современная проблемная ситуация с институциональным выбором в Беларуси и как ее предлагается решить в проекте «Малой Конституции»?
Проблема институционального выбора в Беларуси
Дискуссия по проблеме выбора оптимальной для Беларуси конституционной системы правления, которая время от времени оживляется среди белорусских политиков и теоретиков, до недавних пор шла в методологически неверном направлении. Проблема выбора типа правления обычно сводилась к постановке жесткой дилеммы: или парламентская республика, или президентская [4].
Все сторонники в Беларуси чисто парламентской системы считают, что наиболее предпочтительной является ее коалиционная (континентально-европейская) модель с пропорциональной избирательной системой. Парламентская система привлекает значительную часть белорусской контрэлиты тем, что она базируется на принципах либерально-демократической государственности и дает возможность предотвратить персонализацию государственной власти. Однако надо признать, что идеи «чистого» парламентаризма отражают в Беларуси скорее абстрактно-демократические устремления, нежели понимание реальных условий, которые необходимы для нормального функционирования чисто парламентского режима.
Белорусский институциональный и политико-культурный контекст характеризуется довольно типичной для многих трансформационных обществ ситуацией, которая сохранится и в обозримой перспективе:
- глубокий раскол в обществе в отношении фундаментальных ценностей;
- резко расходящиеся политические ориентации, что вызывает серьезные препятствия на пути их согласования;
- фрагментированная и конфликтная протопартийная система;
- автократические культурные традиции;
- отсутствие опыта демократического правления.
В таком расколотом обществе, как Беларусь, недостатки чисто парламентской системы проявятся особенно рельефно. Переход к пропорциональной (или хотя бы к смешанной) избирательной системе только усилит на первых этапах демократического транзита фрагментированную многопартийность. Она приведет к образованию многопартийного парламентского режима с весьма неустойчивыми правящими коалициями, которые будут всякий раз распадаться при первых же серьезных разногласиях между парламентскими фракциями. Частые смены коалиций у власти или хотя бы перестановки в составе правящей коалиции сделают правительства слабыми и нестабильными. Прибавим к этому невысокую способность партийных лидеров использовать консенсусные технологии властвования, и тогда неизбежность замораживания законотворческого процесса и частых падений кабинета становится еще очевиднее. Для молодой демократии, которая нуждается в проведении крупномасштабных и долгосрочных реформ, последствия такой «чехарды» премьеров могут оказаться очень тяжелыми. Правительство окажется заложником внутрипарламентских конфликтов и будет просто неспособно на решительные и последовательные действия, что вновь реанимирует в массовом сознании идею «сильной руки».
Нельзя не вспомнить и о таком существенном недостатке чисто парламентской модели, как отсутствие формальных институциональных ограничений власти парламентского большинства. Некоторые белорусские сторонники парламентской республики высказывают предложение, чтобы в качестве противовеса законодательному собранию вместо президента выступал Конституционный суд, который будет решать, соответствует ли принятый закон Конституции или нет [5]. Подобное предложение выглядит довольно спорным, поскольку нередко бывает так, что законопроект может вполне соответствовать конституционным нормам в тоже время быть ошибочным с социально-экономической или политической точки зрения. Однако оценки такого рода не в компетенции Конституционного суда по определению.
При определенных условиях парламентская система, конечно, более благоприятна для установления устойчивой демократии, нежели иные системы правления. Тем не менее, в условиях разделенного общества «чистый» парламентаризм нередко ведет к прямо противоположному результату. На этом основании некоторые белорусские теоретики делают вывод, что для проведения реформ необходима политическая воля, которую значительно легче сконцентрировать в руках одного человека, но не в парламенте, насчитывающем десятки депутатов разных политических направлений [6]. Практика действительно показывает, что иногда лучше передать большие компетенции узкой, даже единоличной исполнительной власти, установив над ней независимый парламентский контроль. Но тогда возникают, казалось бы, твердые основания для возрождения в Беларуси президентской республики.
Сторонники возврата к чисто президентской системе правления, которая существовала в Беларуси в 1994-1996 гг., вроде бы лучше учитывают конкретные реалии Беларуси. Они апеллируют к реальным традициям, особенностям политической культуры и менталитета белорусского населения. По их мнению, в условиях фрагментированной партийной системы только стабильная исполнительная власть, избираемая на четко фиксированный срок и потому относительно независимая от борьбы партийных фракций и соотношения сил в парламенте, способна провести необходимые реформы и обеспечить устойчивый социально-экономический рост.
Однако мы уже увидели, что чисто президентская модель в конфликтных обществах чаще всего оказывается контрпродуктивной. Сама по себе она может казаться довольно эффективной, поскольку устанавливает конституционный режим жесткого разделения властей, ограничивающий полномочия президента и способный обеспечить высшему законодательному органу главенство практически во всех областях формирования политики. Но стоит президентской демократии попасть на неадекватную социокультурную и институциональную почву, как она сразу становится ущербной формой, которая порождает очень сильных президентов с подчиненными им вертикальными структурами, формирующих политический курс без согласования с выборной законодательной властью и стремящихся уйти из-под парламентского и общественного контроля. В результате парламентских демократий в мире значительно больше, чем президентских [7]. Подобно тому как «чистый» президенциализм способствовал поражению демократий в прошлом, так и сегодня он значительно снижает шансы на консолидацию новых демократий.
Возвращаясь к проекту Конституционного закона, или «Малой Конституции», следует отметить, что его разработчики сумели выйти из плена искусственной дилеммы «парламентская или президентская система?». Предложена смешанная система правления, которая по своим базовым характеристикам ближе всего стоит к парламентско-президентской модели. Двойное исполнительное руководство, по существу, касается лишь вопросов внешней политики. Остальные реальные исполнительные полномочия находятся в исключительной компетенции премьер-министра и его правительства, избираемого парламентом на неопределенный срок (который, естественно, не может превышать срок легислатуры) и полностью зависящего от парламентского вотума недоверия. Президент избирается прямым всеобщим голосованием на фиксированный срок и наделен сравнительно широкими диспозитивными (дискреционными) полномочиями, позволяющими ему принимать решения по собственному усмотрению, - арбитражными полномочиями при формировании правительства, правом отлагательного вето, правом законодательной инициативы и правом роспуска парламента.
Проект «Малой Конституции» заявлен как «закон прямого действия», обладающий «высшей юридической силой на период до принятия новой Конституции Республики Беларусь» (ст. 99). Такая заявка диктует повышенные требования к качеству представленного документа, который должен быть (насколько это позволяет его конституционный формат) как можно более детальным, с четко прописанными механизмами образования структур высшей государственной власти, их компетенциями и процедурами взаимодействия. Каковы же институциональные (процедурные) детали конституционного выбора, предложенного авторами «Малой Конституции», в чем его достоинства и недостатки?
Проект «Малой Конституции»: плюсы и минусы
Утверждение парламентаризма
В проекте Конституционного закона порядок формирования и взаимоотношений ветвей высшей власти регулируется разделом 2 «Президент, Парламент, Правительство, Суд». Несомненным достоинством проекта следует признать восстановление или существенное расширение (по сравнению с действующей Конституцией) традиционных полномочий законодательного органа, полностью свернутых либо значительно ограниченных в 1996 г.: легислативных, кадровых, контрольных и др. В соответствии со ст. 31 Парламент Республики Беларусь, который предлагается назвать Верховной Радой (хотя почему бы ему не вернуть его историческое наименование - Сейм?) является «высшим представительным, постоянно действующим и единственным законодательным органом государственной власти Республики Беларусь». Он избирается гражданами Республики Беларусь сроком на четыре года всеобщим, свободным, равным, прямым и тайным голосованием.
По мнению авторов Конституционного проекта, верхнюю палату действующего Национального Собрания («Совет Республики»), учрежденную Конституцией 1996 г., следует упразднить. Для Республики Беларусь как небольшого, унитарного и относительно однородного по национальному составу государства оптимальной моделью законодательного собрания является однопалатный Парламент. Исходя из административно-территориального деления и численности населения страны, рекомендуемый состав Верховной рады - 260 депутатов (таковой была численность Верховного Совета по Конституции 1994 г.).
Статус депутата Парламента определен в целом в традиционных для европейских конституций стандартах (ст. 36 и 47). Вместе с тем обращает на себя внимание ч. 2 ст. 36, согласно которой «депутат Верховной Рады не может занимать другие должности, получать помимо заработной платы денежные вознаграждения, за исключением преподавательской деятельности, гонораров за произведения науки, литературы и искусства». Из этого положения следует вывод о невозможности совмещения депутатского мандата с членством в Правительстве, что находится в глубоком противоречии с парламентским принципом «мягкого» разделения властей и является, на мой взгляд, рудиментом президенциалистского мышления. Кроме того, определяя статус парламентариев, следовало бы добавить, что депутаты Верховной Рады, выступая в качестве представителей всей нации, не связаны императивным мандатом и не могут быть отозваны избирателями.
Распределение депутатских мандатов должно происходить в соответствии с поданными голосами избирателей на основании принципов пропорционально-мажоритарного представительства (ст. 32). 130 депутатов избираются по единому территориальному многомандатному избирательному округу пропорционально числу голосов поданных за республиканские списки кандидатов в депутаты, выдвинутые официально зарегистрированными политическими партиями либо избирательными блоками (союзами) этих политических партий. Еще 130 депутатов избираются в одномандатных избирательных округах (один округ - один депутат) по мажоритарной системе относительного большинства.
Переход к смешанной (в соотношении 50% на 50%) пропорционально-мажоритарной избирательной системе должен, по справедливому замыслу авторов проекта, способствовать развитию в Беларуси мультипартийной системы и формированию партийных коалиций. Но, как уже отмечалось, вопрос в том, будут ли такие коалиции достаточно устойчивыми, чтобы обеспечить высокую степень выживаемости кабинетов? Ответ на этот принципиальный вопрос во многом зависит от того, будут ли созданы (и какие) институциональные основания стабильности Правительства, а они, в свою очередь, связаны как с характером избирательной и партийной систем, так и с конституционной системой полномочий и взаимоотношений Парламента, Президента и Правительства.
Верховная Рада наделена самой широкой компетенцией относительно формирования политического курса. Предоставляя Парламенту легислативные полномочия, Конституционный проект не определяет пределы его законодательной компетенции. Это означает, что Парламент будет юридически располагать неограниченными правами и сможет принимать законы, которые он считает необходимыми при условии их соответствия Конституции. Однако порядок законодательной деятельности отрегулирован в самых общих чертах. Так, в проекте названы помимо депутатов Верховной Рады еще 10 субъектов права законодательной инициативы [8] и оговорены некоторые условия принятия законов и постановлений Верховной Рады (голосование, подписание законов). В тоже время не прописаны виды принимаемых законов, процедура внесения в Парламент законопроектов, передача их в суд или на референдум, промульгация законов, порядок конституционных изменений и т.д.
Проект «Малой Конституции» недостаточно четко устанавливает и сферу исключительных законодательных полномочий Верховной Рады, в пределы которой не может вторгаться второй субъект, наделенный правом непосредственно осуществлять законодательную власть - народ. Так, в проекте говорится, что на «республиканский референдум (правильнее было бы его называть «национальным» - В. Ч.) не выносятся вопросы, связанные с возможным нарушением территориальной целостности и суверенитета Республики Беларусь» и «с изменением порядка и сроков избрания Президента Республики Беларусь, депутатов Верховной Рады, судей» (ст. 12). Однако при этом делается добавление, что «на республиканский референдум также не выносятся другие вопросы, установленные законом», тогда как именно в Основном законе должен быть зафиксирован весь перечень вопросов, не выносимых на народное голосование, а не в каком-либо другом законодательном акте [9].
Право назначения общенациональных референдумов, которое, согласно действующей Конституции, сегодня принадлежит Главе государства, авторы проекта предлагают передать Парламенту: «Республиканские референдумы назначаются по решению Верховной Рады, принятому большинством не менее чем в две трети голосов от числа избранных депутатов» (ч. 1 ст. 14). Вместе с тем Парламент не обладает монополией на принятие решения о назначении или отказе в назначении национального референдума. Оно может быть оспорено в Конституционном Трибунале (так предлагается называть нынешний Конституционный суд), решение которого по данному вопросу является окончательным (ч. 3 и 4 ст. 15).
Впечатляет широкий объем кадровых полномочий Верховной Рады, связанных с назначениями должностных лиц (особенно если их сопоставить с ролью Палаты представителей, единственным кадровым полномочием которой является дача согласия Президенту на назначение Премьер-министра). Причем в одних случаях Верховная Рада решает кадровые вопросы самостоятельно, в других - по представлению Президента, в третьих - по предложению Премьер-министра и других высших должностных лиц. Так, Верховная Рада избирает и принимает отставку судей Конституционного Трибунала, избирает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека, Председателя и членов Контрольной Палаты Республики Беларусь, Председателя и членов Центральной избирательной комиссии.
По представлению Президента Верховная Рада избирает Премьер-министра, Председателя Конституционного Трибунала, Генерального прокурора, Председателя Верховного Суда, Председателя Высшего Хозяйственного Суда, Председателя Высшего Административного Суда, Председателя Правления Национального банка.
Наконец, по предложению Премьер-министра Верховная Рада утверждает состав Правительства, а по предложению уполномоченных должностных лиц - назначает (утверждает) и освобождает (или принимает отставку) заместителей Генерального прокурора, судей Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Высшего Административного Суда, членов Правления Национального Банка.
Таким образом, Парламенту отведена доминирующая роль в сфере правительственных назначений. Самые важные кадровые полномочия Верховной Рады связаны с формированием структур исполнительной и судебной власти. Конституционный проект, в отличие от Конституций 1994 и 1996 гг., утверждает парламентский способ формирования Правительства и принцип его политической ответственности только перед Парламентом.
«Статья 50 <...>
Кандидатура на должность Премьер-министра вносится в Верховную Раду Президентом Республики Беларусь не позднее одного месяца со дня первого заседания вновь избранной Верховной Рады, либо со дня, когда Верховная Рада отказала в доверии Правительству.
Решение об утверждении Премьер-министра в должности принимается Верховной Радой не позднее чем в двухнедельный срок со дня внесения предложения Президентом. Если представленная Президентом кандидатура на должность Премьер-министра не получит поддержки большинства от полного состава Верховной Рады, Президент в семидневный срок представляет другую кандидатуру. В случае повторного отклонения предложенной Президентом кандидатуры на должность Премьер-министра право выдвижения кандидатуры на должность Премьер-министра переходит к Верховной Раде.
Если в двухнедельный срок со дня перехода права на выдвижение кандидатуры на должность Премьер-министра к Верховной Раде она не утвердит в должности Премьер-министра, Президент вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Верховную Раду и назначить новые выборы
Премьер-министр в двухнедельный срок после утверждения в должности представляет Парламенту предложения по составу Правительства».
Итак, Правительство формируется по достаточно сложной схеме, характерной для многих стран с парламентскими и близкими к ним смешанными системами правления (Словения, Чехия, Эстония и др.). Первичное право выдвижения кандидата на пост Премьер-министра принадлежит Президенту. Однако описание всего дальнейшего процесса формирования кабинета говорит о намерении авторов проекта утвердить доминирующую роль Парламента в системе отношений трех высших органов государства. Именно Парламент должен одобрить (или нет) представленную Президентом кандидатуру. Если ни одна из двух последовательно представленных Президентом кандидатур не получает поддержки Верховной Рады, право выдвижения кандидатуры Премьер-министра переходит к Парламенту. С поражением при избрании Верховной Радой Премьер-министра может быть связан роспуск Парламента.
Правда, в описанной выше процедуре формирования Правительства есть некая незавершенность. Из последней, 7-ой части ст. 50, которая обязывает Премьер-министра представить Парламенту предложения по составу Правительства, логично вытекает, что Верховная Рада должна голосованием утвердить либо не утвердить данные предложения, что, кстати, корреспондируется со ст. 38 (п. 12) [10]. По-существу, речь идет о предложении Премьера предоставить новому составу кабинета министров вотум доверия. Но проект умалчивает об этом важном завершающем этапе формирования кабинета. Не зафиксированы как сама процедура парламентского голосования о доверии составу Правительству, как и то, какие могут (или должны) быть процедурные последствия в случае не предоставления ему вотума доверия (не утверждения состава кабинета).
Однако, с другой стороны, постановка вопроса о парламентском доверии новому составу Правительства, или о его утверждении Парламентом, является совершенно излишней в данном Конституционном проекте. Уже достаточно того, что Верховная Рада избрала Премьер-министра и тем самым доверила ему формирование кабинета. Если, как в ряде стран, например, в Италии, Литве, Македонии, Словакии, Турции, Чехии, состав (а иногда и программа деятельности) нового кабинета представляются парламенту вместе с предложением выразить доверие правительству, то в этом случае обычно отсутствует процедура предварительного парламенсткого избрания (или утверждения) премьер-министра. Его назначает (естественно, только де-юре) глава государства, который, по предложению премьера, назначает и других членов кабинета. Вотум доверия парламента вновь образованному правительству будет одновременно означать и фактическое избрание (назначение) парламентом главы правительства. Введение (в дополнение к процедуре «утверждения в должности Премьер-министра») еще и процедуры «утверждения состава Правительства» только неоправданно увеличит время формирования коалиционного кабинета и будет чревато дополнительными, порой непредсказуемыми и тяжелыми, осложнениями. Если формирование правительства начинается с избрания парламентом главы кабинета, процедура предоставления вотума доверия составу правительства обычно не требуется (например, Великобритания, Голландия, Дания, Норвегия, ФРГ, Швеция, Эстония и др.). Сформированное премьер-министром правительство действует до тех пор, пока парламент не предъявит ему вотум недоверия. Таким образом, п. 12 ст. 38 и ч. 7 ст. 50 должны быть подвергнуты кардинальным изменениям, о смысле которых ниже мы поговорим подробнее.
Верховная Рада наделяется правом не только формировать политический курс, законодательствовать и производить правительственные назначения, но и осуществлять контроль над деятельностью Правительства и других структур исполнительной власти. В целях осуществления контроля над кабинетом Верховная Рада наделена правом на вотум недоверия Правительству и отдельным министрам (ч. 3 ст. 51), что является классическим выражением политической ответственности исполнительного органа в парламентских системах.
«Статья 51<...>
Депутаты Верховной Рады в количестве не менее 60 человек... вправе поставить перед Верховной Радой вопрос о доверии Правительству или члену Правительства. Вынесение вотума недоверия Премьер-министру, в том числе и в случае выполнения им обязанностей министра, означает вынесение вотума недоверия Правительству <...>».
По недоразумению, вовремя исправленному, эта часть ст. 51 отсутствовала в первоначальном варианте Конституционного проекта, хотя в перечень полномочий Верховной Рады (ст. 24) право на выражение недоверия Правительству так и не вошло. Между тем значение этой новеллы трудно переоценить. Парламентская ответственность правительства, воплощенная в праве представительного собрания на вотум недоверия кабинету министров, делает исполнительную власть на много более гибкой, чем при президентских системах и значительно уменьшает опасность концентрации всей власти в руках одного человека [11], особенно, если кабинет является коалиционным. Процедура вотума недоверия позволяет парламенту довольно легко, простым большинством голосов, сместить премьер-министра, проводящего ошибочную, по мнению депутатов, внутреннюю или внешнюю политику, оказавшегося замешанным в скандале или прибегающего к авторитарным методам руководства. Возможность в будущем неоднократно участвовать в парламентских выборах и (в случаях их победного исхода) вновь возглавлять правительства при нескольких созывах законодательного органа также служит важным фактором, удерживающим премьера от опрометчивых поступков. Поэтому парламентские системы менее подвержены государственным переворотам со стороны исполнительного органа, чем чисто президентские системы.
Анализ процедуры вотума недоверия, изложенной в рассматриваемом проекте, показывает, что она не совсем небезупречна. Некорректным, прежде всего, выглядит положение о том, что «депутаты Верховной Рады... вправе поставить перед Верховной Радой вопрос о доверии (выделено авт.) Правительству или члену Правительства». Смещение кабинета обычно происходит путем голосования парламентского большинства либо за одобрение предложения выразить недоверие премьер-министру, т.е. предложения о недоверии, либо за отклонение предложения выразить доверие премьер-министру, т.е. предложения о доверии. Но почему именно парламентарии должны ставить «вопрос о доверии Правительству»? Предложение о доверии, как правило, вносится самим премьер-министром, нередко связывающим голосование о доверии с принятием важного законопроекта или иного политического решения, которое поддерживается правительством, но отнюдь не парламентским большинством. Напротив, депутатами парламента (точнее - парламентской оппозицией) обычно ставится предложение о недоверии в надежде ниспровергнуть премьер-министра.
Что касается процедурной стороны дела, то ч. 3 ст. 51 регламентирует минимальное количество депутатов, необходимое для получения права инициировать постановку вопроса о недоверии Премьер-министру, которое (60 человек, или менее 1/4 депутатов Верховной Рады) в целом соответствует современной парламентской практике [12]. Кроме того, она связывает вотум недоверия Премьеру с вотумом недоверия всему составу Правительства, а также позволяет воспользоваться этим правом в отношении отдельных членов Правительства. Однако авторы проекта не прописали процедуру внесения предложения о недоверии, порядок проведения дебатов и голосования, а также временную протяженность каждого из этапов этого процесса. Они не зафиксировали и ближайшее правовое последствие вотума недоверия - отставку Правительства, по-видимому, рассматривая это как само собой разумеющееся, хотя в случае отказа Верховной Рады в доверии Правительству в проекте прямо записано, что «Правительство слагает свои полномочия» (ч. 2 ст. 51).
Вызывает также недоумение, что в распоряжении Верховной Рады юридически отсутствуют другие эффективные средства контроля над Правительством и получения официальной информации о правительственной деятельности. Такие, как право депутатов задавать устные и письменные вопросы Премьер-министру и министрам, делать депутатские запросы, а также право на интерпелляцию, предполагающую возможность вотума недоверия в случае неудовлетворительного ответа [13].
К числу приоритетных контрольных полномочий Верховной Рады проектом «Малой Конституции» отнесен контроль над исполнением государственного бюджета. Жесткий парламентский контроль доходов и расходов государства, голосование за бюджет - одно из основных средств ограничения полномочий исполнительного руководства. С этой целью предполагается возродить подотчетный Парламенту орган государственного контроля, который был упразднен в 1996 г. - Контрольную палату Республики Беларусь. Она призвана осуществлять «контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности» (ст. 80). Поэтому сфера полномочий Контрольной палаты распространяется на деятельность Правительства, Национального банка и любых других государственных организаций (ст. 81).
Поскольку Контрольная палата подотчетна Верховной Раде, в проекте Конституционного закона следовало бы указать на независимость членов Контрольной палаты и четко зафиксировать процедуру и возможные основания их досрочного смещения, которые не должны быть связаны с политическими мотивами. Кроме того, в проект необходимо включить положение о том, что члены Контрольной палаты не должны быть депутатами Парламента и не могут занимать никакой другой должности или оплачиваемого положения.
Таким образом, проект «Малой Конституции» отводит Парламенту ключевую роль в институциональном механизме белорусского государства и, несмотря на отмеченные погрешности, которые вполне устранимы, в целом отвечает принципам парламентаризма, разделения властей и другим европейским традициям современной демократической государственности. Рассмотрим теперь, какова роль Президента в этом механизме и выясним, как авторы Конституционного проекта намереваются решить проблему создания стабильного Правительства.
Президент как политический арбитр
Одной из самых главных особенностей проекта Конституционного закона является новое положение Президента Республики Беларусь в системе высшей государственной власти. Глава государства, как в президентской системе, избирается путем прямого всеобщего голосования на фиксированный срок (пять лет), однако при этом он выводится за рамки реального исполнительного руководства в области внутренней политики и наделяется не только церемониальными, но и существенными диспозитивными полномочиями арбитражного характера.
«Статья 19. Президент Республики Беларусь является Главой государства.
Президент представляет Республику Беларусь в отношениях с другими государствами и международными организациями.
Президент организует взаимодействие (выделено авт.) органов государственной власти, а также органов государственной власти и местного самоуправления. <...>
Статья 21. Президент избирается на пять лет непосредственно народом Республики Беларусь. Одно и то же лицо не может быть Президентом более двух сроков». <...>
Реальные исполнительные полномочия в сфере внутренней политики переходят к Правительству, несущему политическую ответственность только перед Парламентом. Это ведет к разделению церемониального («символического») и реального («эффективного») исполнительного руководства, что является основной чертой всех систем правления, в которых принцип парламентаризма является ведущим. В результате снимается целый ряд структурных противоречий, имманентно присущих системам президенциализма «чистого» или смешанного типов - негибкость сроков реальных исполнительных полномочий, разделенное правление, двойная электоральная легитимность и функциональный дуализм президентской власти.
Функциональный дуализм, заключающийся в противоречии между символическими и реальными исполнительными функциями, соединенными в институте президента, является ведущим в системах президентского и президентско-парламентского типа. С одной стороны, президент как глава государства, осуществляющий церемониальное руководство, призван представлять всех граждан страны, символизировать собой национальное единство, политическую стабильность и преемственность. Но, с другой стороны, президент как глава исполнительной власти, осуществляющий реальное руководство, является лишь лидером одной из политических группировок (клана, клиентелы, партии, коалиции или движения), который вынужден вести борьбу с другими группами за главенство своей группы и ее политического курса. Поэтому в таких системах, в отличие от чисто парламентской или парламентско-президентской модели, где есть и глава государства, и относительно независимый от него глава правительства, двойственная логика функционирования президентской власти априори не допускает тонкой дифференциации церемониального и реального исполнительного руководства [14].
Структурно-логическое противоречие между церемониальными и реальными исполнительными функциями главы государства негативно сказывается на стиле руководства, политических решениях, взаимоотношениях президента и оппозиции, и, следовательно, на характере всего политического процесса. Концентрация в одних руках двух столь противоположных политических ролей чревата, как отмечают многие политологи, двояким риском. Во-первых, президент, склонный думать, что имеет самостоятельный мандат доверия народа, может попытаться использовать церемониальную власть для усиления своей реальной политической власти, а, во-вторых, участие в политической борьбе может ослабить его способность выступать в качестве объединяющей фигуры и сдерживающего властного института [15].
В чисто парламентских системах президент представляет собой политически нейтральную фигуру. Хотя он не обладает реальной властью, длительность его полномочий (обычно пять лет) на фоне более короткой жизни сменяющихся правительств дает ему дополнительные моральные преимущества и позволяет быть символом государства. Кроме того, он иногда выступает в качестве резервного института власти, призванного сыграть роль морального авторитета в случае политического кризиса или символически действовать как сдерживающая сила в отношениях между правительством и его политическими оппонентами [16].
Как уже упоминалось, Президент в представленном проекте - Глава государства, но отнюдь не руководитель Правительства, которым является Премьер-министр, не несущий перед Президентом политической ответственности. Такой политико-правовой статус не позволяет Президенту претендовать на формирование и осуществление своего собственного политического курса. Напротив, он призван стоять над различными политическими курсами, чтобы быть представителем всего народа, символизировать собой единство нации и политическую стабильность государства. Однако, в отличие от роли президентов и монархов в чисто парламентских системах, Глава государства наделяется широким кругом реальных властных полномочий, позволяющих ему стать гарантом согласия и третейской стороной в политических конфликтах между публичными властями, а также между властью и обществом. Поэтому логично, что Конституционный проект обязывает Президента «приостанавливать членство в политических партиях и других общественных объединениях, преследующих политические цели, на весь срок полномочий» (ст. 26). Это требование иногда встречается в конституциях государств парламентского и, особенно, смешанного типов правления.
Определяя компетенцию Главы государства, проект «Малой Конституции» приводит детальный перечень из 20 позиций (ст. 24). Можно достаточно четко проследить несколько политических направлений: представительство государства в международных отношениях, вопросы обороны и безопасности, участие в формировании государственных органов, назначение (или смещение) определенных должностных лиц, организация взаимодействия Парламента с Правительством, а также участие в законодательном процессе.
Примечательным, однако, является следующее обстоятельство. Для вступления в силу решений, принятых Президентом по вопросам внешней политики, которые, согласно проекту, одновременно относятся к компетенции Президента и Правительства [17], не требуется их контрасигнация, т.е. скрепление подписью Премьер-министра или уполномоченного им члена Правительства. Институт контрасигнатуры представляет собой юридическое оформление номинального характера полномочий главы государства в сфере исполнительного руководства и является характерной чертой систем правления парламентского и парламентско-президентского типов. Эта процедура, с одной стороны, сообщает решениям президента реальную политическую силу, а с другой, снимает с него политическую ответственность за принятые решения, поскольку она возлагается на премьер-министра либо соответствующего министра, контрасигнующих данные акты президента. Но, как ни странно, в проекте «Малой Конституции» процедура контрасигнации юридически вообще не предусмотрена. Это говорит о присутствии в сфере внешнеполитической деятельности двуглавой исполнительной власти - главного признака премьерско-президентской системы. Что же касается вопросов обороны, то в мирное время Президент может руководить вооруженными силами только через министра обороны (ч. 3 ст.19). Да и по остальным позициям (назначение и отзыв дипломатических представителей, назначение судей нижестоящих судов и освобождение их от должности, введение чрезвычайного положения и др.) Президент может принимать решения только по представлению соответствующего органа власти, что де-факто также предполагает их контрасигнатуру[18].
Смею предположить, что наличие двуглавого реального исполнительного руководства в такой очень важной и противоречивой сфере национальных интересов Беларуси, как внешняя политика, станет институциональным источником возникновения конфликтного напряжения в отношениях между Президентом и Премьер-министром (подобное сейчас происходит в Украине). Поэтому необходимо либо как можно более четко разделить между ними реальные внешнеполитические полномочия, либо передать их в исключительную компетенцию Правительства, оставив за Президентом функции церемониального представительства государства в международных отношениях.
Следует отметить, что в «Малой Конституции» церемониальные и реальные политические полномочия главы государства, не предусматривающие второй подписи (компетентных министров), перемешаны между собой в рамках одной статьи (ст. 24), от чего последние выделены не совсем четко. К их числу помимо вопросов внешней политики относятся «представление Верховной Раде кандидатуры Премьер-министра», «представление кандидатуры на должность Председателя Верховного Суда, Председателя Высшего Хозяйственного Суда, Председателя Высшего Административного суда, Председателя Конституционного Трибунала, Генерального прокурора, Председателя Правления Национального банка», а также право отлагательного вето, право законодательной инициативы, роспуск Верховной Рады и назначение парламентских выборов.
К одной из самых главных функций президента в парламентско-президентской системе относится организация формирования правительства, которая носит отчетливо выраженный арбитражный характер. Как уже было показано, в проекте Конституционного закона процедура формирования кабинета начинается с представления Президента Верховной Раде кандидатуры Премьер-министра для ее избрания депутатами (ч. 1 ст. 50). Однако в проекте ничего не говорится о том, что Президент должен быть связан в своем выборе кандидатуры Премьер-министра с расстановкой сил в парламенте, доверие которого является необходимым условием существования Правительства. Нет даже указания на то, что кандидатура на должность Премьер-министра вносится в Верховную Раду Президентом только после консультаций с лидерами парламентских фракций. Можно, конечно, возразить, что подобные процедурные уточнения чаще всего отсутствуют в конституциях государств д